Notas sobre el acuerdo A/031/06

Notas de interés general

El acuerdo A/031/06 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 15 de febrero de 2006, lo elaboró la Procuraduría General de la República para crear la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos cometidos contra Periodistas.

El texto del acuerdo se divide en dos apartados, la parte considerativa que es la fundamentación y motivación de la Procuraduría General de la República para crear la fiscalía y el acuerdo, y la parte normativa, en la cual encontramos los lineamientos de creación de la fiscalía, la delimitación de sus competencias, de quién depende y su forma de actuar.

Así que el estudio del acuerdo A/031/06 será dividido en dos partes, con la finalidad de valorar si existen coincidencias entre la parte de las pretensiones y su aplicación, cuál es el resultado del texto en general para poder así determinar el verdadero papel de la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos cometidos contra Periodistas en el estado mexicano y concluir con cuál ha sido su respuesta ante las agresiones cometidas en contra de los profesionales de la información.

El primer párrafo del acuerdo, en la sección de los considerandos hace referencia al artículo 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cuál efectivamente establece que el derecho a la información será garantizado por el estado y que la libertad de expresión o la libre manifestación de las ideas no podrá ser limitada salvo algunas excepciones.

Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado (…).

Todos los párrafos dentro del apartado de los considerandos inician con la palabra que, la cual denota que la Procuraduría General de la República da por hecho lo que establece a lo largo del texto. Un ejemplo lo encontramos en el segundo párrafo:

Que la libertad de expresión es un derecho humano fundamental reconocido en diversas declaraciones y tratados internacionales, tales como la Declaración Americana sobre Derechos Humanos y Deberes del Hombre, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, todos ellos instrumentos internacionales de los que México es parte.[2]

En concordancia con el párrafo primero, la libertad de expresión es un derecho fundamental al encontrarse inserto en el texto constitucional, la Procuraduría General de la República crea una nueva categoría del derecho determinada “derechos humanos fundamentales” quizá con intención de no tomar una postura clara entre los doctrinarios del derecho, debido a las múltiples discusiones que han surgido en torno a cuál es la denominación más adecuada; o por una clara falla en la técnica jurídica lo cual demuestra una completa falta de conocimiento sobre el tema.

Los conceptos de “derechos fundamentales”, “garantías individuales y sociales” y “derechos humanos” no son equivalentes, ni se pueden utilizar indistintamente (…). Son fundamentales los derechos que están previstos en el texto constitucional y el los tratados internacionales (…). De hecho podríamos decir que todos los derechos fundamentales son derechos humanos constitucionalizados.[3]

Si bien es cierto que la libertad de expresión como derecho es reconocida es diversos instrumentos internacionales y que éstos siempre y cuando cumplan con lo establecido en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son la ley suprema de la unión junto con la constitución y las leyes que emanen del Congreso de la Unión, resulta limitativo que el texto del acuerdo enuncie arbitrariamente algunos de los tratados internacionales en los que se reconoce.

Con relación al párrafo tercero es necesario hacer varios comentarios, por lo que resulta importante transcribirlo:

Que los periodistas mantienen informada a la sociedad, requisito indispensable para que ésta goce de una plena libertad, por lo que las investigaciones que se lleven a cabo relacionadas con hechos que atenten contra los derechos de los periodistas o comunicadores, deben entenderse como un deber jurídico propio y no como una simple gestión de intereses particulares.[4]

Primeramente es necesario determinar que el texto tal y como es presentado en el acuerdo elaborado por la Procuraduría General de la República, no se refiere estrictamente al ámbito penal ya que hace mención a los derechos en general de los periodistas y comunicadores, lo cual definitivamente no es acertado ya que la procuraduría “se encarga principalmente de investigar y perseguir los delitos del orden federal y cuyo titular es el Procurador General de la República, quien preside al Ministerio Público de la Federación y a sus órganos auxiliares que son la policía investigadora y los peritos”[5]. Al hablar de los derechos en general de los periodistas o comunicadores, no se limita la materia lo cual es problemático ya que la procuraduría y la fiscalía en particular, evidentemente no pueden conocer de los atentados en contra de todos los derechos, sólo podrán conocer de los relacionados con la materia penal federal.

La Procuraduría General de la República se encarga de la investigación de hechos probablemente constitutivos de delitos en materia penal federal, así que definitivamente no está dentro de sus competencias realizar investigaciones en las cuales presuntamente se atenten contra derechos (en general) de los comunicadores o periodistas, el acuerdo debería hacer mención explicita a los bienes jurídicos tutelados por el derecho penal, tales como la vida, el patrimonio, salud, etcétera. Así que al pretender ir más allá y nuevamente demostrando su falta de técnica jurídica, con lo que pierde completamente su posibilidad de aplicación ya que se aleja por completo de sus competencias.

En materia penal existe un principio esencial que no debe ser inadvertido en ningún momento, de acuerdo con el artículo 2 del Código Penal para el Distrito Federal, el cual es presentado como ejemplo ya que sólo rige en materia local y con el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que es de aplicación para todo el país:

Artículo 2. No podrá imponerse pena o medida de seguridad, si no se acredita la existencia de los elementos de la descripción legal del delito de que se trate. Queda prohibida la aplicación retroactiva, analógica o por mayoría de razón, de la ley penal en perjuicio de persona alguna.

Artículo 14. (…) En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. [7]

Ahora bien, el párrafo cuarto de la sección considerativa cita el principio 9 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, si se tratara de un texto doctrinal, lo anterior no tendría problema alguno, evidentemente este no es el caso. El error se encuentra en justificar un texto que tiene aplicación exclusivamente en materia penal federal en el territorio mexicano en sólo un párrafo de un ordenamiento internacional.

Al citar este principio con la intención de “reafirmar” la necesidad de que el estado conozca de los delitos cometidos en contra de los profesionales de la información, la Procuraduría General de la República vuelve a alejarse de sus funciones y facultades ya que el principio 9 habla de figuras que no están legisladas en materia penal federal mexicana, o aún más grave, de figuras que no son del ámbito penal; aplicando analogías en la materia penal, situación que de acuerdo con los párrafos anteriores no es posible.

Que el Principio 9 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos establece que el asesinato, secuestro, intimidación, amenaza a los comunicadores sociales, así como la destrucción material de los medios de comunicación, viola los derechos fundamentales de las personas y coarta severamente la libertad de expresión, por lo que es deber de los Estados prevenir e investigar estos hechos, sancionar a sus autores y asegurar a las víctimas una reparación del daño adecuada.[8]

En el derecho penal mexicano federal, no existe la figura del asesinato, en todo caso debería hablarse de homicidio y los “comunicadores sociales” ni siquiera se encuentran reglamentados.
En el párrafo octavo encontramos la fundamentación de la procuraduría para poder crear fiscalías y hacen referencia al artículo 13 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Artículo 13.- El Reglamento de esta Ley establecerá las unidades y órganos técnicos y administrativos, centrales y desconcentrados, de la Procuraduría General de la República, así como sus atribuciones.

El Procurador General de la República, de conformidad con las disposiciones presupuestales, podrá crear unidades administrativas especializadas distintas a las previstas en el Reglamento de esta Ley, para la investigación y persecución de géneros de delitos, atendiendo a las necesidades del servicio, así como fiscalías especiales para el conocimiento, atención y persecución de delitos específicos que por su trascendencia, interés y características así lo ameriten.

El párrafo octavo expresa además: “tiene la facultad de crear Fiscalías Especiales para el conocimiento, atención y persecución de delitos específicos que por su trascendencia, interés y características así lo ameriten”, pareciera que la procuraduría olvida que todos los delitos cometidos son trascendentes y de interés general pues representan una ofensa a la sociedad es absolutamente desafortunada la redacción del párrafo ya que pareciera que sólo en el caso de que la fiscalía considere que determinado hecho presuntamente constitutivo de delito es trascendente y de interés podrá tener conocimiento.

No es facultad de la fiscalía “considerar” qué delito es trascendente y de interés ya que estas características no son discrecionales, las poseen todos los delitos independientemente de que se cometan en el ámbito local o en el federal.

La delimitación se da ya que se trata de delitos específicos, aunque no los menciona y cuyas características así lo ameriten; con lo que se entiende que deberán ser sólo aquellos que se relacionen con los delitos del orden penal federal.

El párrafo noveno menciona el objetivo del acuerdo y la principal función de la fiscalía:

Que el presente Acuerdo tiene como objetivo crear una Fiscalía Especial que coadyuve con la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal y con las diversas Procuradurías Generales de Justicia de los Estados integrantes de la Federación, en la investigación de los ilícitos materia del presente Acuerdo, al ejercer la facultad de atracción en aquéllos que tengan conexidad con algún ilícito penal del fuero federal; así como apoyar y reforzar los diversos Programas de Atención a Víctimas del Delito.

Si bien es cierto que la principal función de la fiscalía será coadyuvar con las procuradurías generales de justicia, también lo es que hasta este momento no hemos encontrado en el texto del acuerdo lineamientos claros sobre su competencia y facultades, de hecho se han encontrado graves errores en la técnica jurídica los cuales posibilitan que la fiscalía no tenga conocimiento sobre diversos acontecimientos en contra de los profesionales de la información por no tratarse de la materia penal.

Posibilita a la fiscalía a ejercer la facultad de atracción en los casos en los que se tenga conexidad con los hechos probablemente constitutivos de delitos en materia federal, así que la fiscalía sólo conocerá de los delitos tipificados en el código penal federal.

El último párrafo de la parte considerativa resulta muy interesante: “Que en cumplimiento a los compromisos internacionales asumidos por el país, es conveniente crear una Fiscalía Especial que coordine al Ministerio Público de la Federación para atender e investigar con mayor eficacia este tipo de delitos (…)”. La creación de la fiscalía no debería en ninguna circunstancia atender exclusivamente a compromisos internacionales.

El clima de agresiones cometidas en todo el territorio nacional es verdaderamente grave, las declaraciones de la Sociedad Interamericana de Prensa y de Reporteros sin Fronteras determinan que México es el país más peligroso en América Latina para ejercer el periodismo.

El estado mexicano tiene la obligación de reconocer la situación en la que se encuentra el ejercicio del periodismo al interior del país, el último párrafo del acuerdo, en su sección considerativa hace parecer que la creación de la fiscalía responde únicamente a un compromiso internacional, el problema es que si bien se crea la fiscalía, el discurso del estado mexicano con relación al clima de agresiones en contra de los profesionales de la información en el territorio nacional no es claro.

Ahora se revisará el apartado normativo, el acuerdo consta de ocho artículos en los cuales, entre otras cosas, se determina de quién depende la fiscalía y sus facultades.

El primero determina que la fiscalía será adscrita a la Subprocuraduría de Derechos Humanos, Atención a Víctimas y Servicios a la Comunidad de la procuraduría; con lo cual se expresa de quién dependerá, sin embargo resulta inexplicable que no dependa de la Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delitos Federales[11] ya que es ésta en la que se realizan las investigaciones, es la línea operativa y de integración de la averiguaciones previas de la procuraduría, tiene a su cargo unidades especializadas en la investigación de delitos.

Es inexplicable en el entendido, de que la fiscalía para poder contar con el personal más capacitado y tener una certeza mucho mayor de que las investigaciones están adecuadamente desarrolladas debería formar parte de la Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delitos Federales, ya que es la verdadera parte operativa de la procuraduría.

El segundo artículo del acuerdo hace referencia a la competencia, nuevamente nos encontramos con un error grave de técnica jurídica el cual ocasiona que al momento en el que es aplicado el acuerdo puedan darse interpretaciones erróneas o incorrectas aplicaciones.

SEGUNDO.- La Fiscalía Especial para la Atención de Delitos cometidos contra Periodistas, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, será competente para dirigir, coordinar y supervisar las investigaciones y, en su caso, la persecución de los delitos cometidos contra periodistas nacionales o extranjeros dentro del territorio nacional, perpetrados con motivo de su ejercicio profesional.

El error que se encuentra en esta sección del acuerdo está relacionado con “la persecución de los delitos”, ya que los delitos no se “persiguen”, se persigue al delincuente y la función de la fiscalía es de prosecución en el sentido de que será la que sostendrá la acusación ante la instancia jurisdiccional como órgano de representación social[13]. Es fundamental que para que no se den estor errores y problemas jurídicos las personas a cargo de las dependencias tengan un amplio conocimiento sobre la materia a la que se dedicarán.

Si bien en este caso las funciones de la fiscalía en términos generales no se encuentran perjudicadas, lo cierto es que una vez más se demuestra la falla de la procuraduría en cuanto a su técnica jurídica y del poder ejecutivo federal ya que el procurador al momento de la elaboración del acuerdo, 2006, era Daniel Francisco Cabeza de Vaca Hernández[14], afirmo que también la falla es del poder ejecutivo ya que fue éste el que designó al procurador. En el gobierno mexicano los puestos no son necesariamente otorgados por la pericia y conocimiento que tengan las personas relativas a la materia sobre la cual versará su encargo.

El artículo tercero es congruente con el ordenamiento jurídico mexicano y hace referencia a que el titular de la fiscalía será designado y removido por el Procurador General de la República, lo anterior se debe a que estos cargos no son de elección popular y son facultad discrecional, en este caso, del procurador. Sin embargo la quinta de sus atribuciones resulta completamente ociosa ya que aunque no se encontrara en el acuerdo es una obligación previa que debe ser en todo momento cumplida por tratarse de algo expresado en el texto constitucional.

Las averiguaciones previas integradas por la fiscalía de acuerdo con el oficio SJAI/DGAJ/01423/2009 de 20 de marzo de 2009[15], emitido por la Procuraduría General de la República desde el 2006 al 2008 son 55 de las cuales sólo en cuatro se ejerció la acción penal, únicamente en 4 de las 55 averiguaciones previas integradas tuvo conocimiento el juez penal. Lo anterior tiene relación con el artículo cuarto del acuerdo ya que es posible determinar alguna de las razones por las cuales se dan estas cifras.

CUARTO.- La Fiscalía Especial para la Atención de Delitos cometidos contra Periodistas, tratándose de los delitos previstos en el artículo 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, declinará la competencia a favor de la Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada.

Existen principalmente tres categorías de presuntos responsables de agresiones en contra de los bienes jurídicamente tutelados por el derecho penal en México relacionados con los profesionales de la información: los particulares, la delincuencia organizada y las autoridades.

Al declinar la competencia a la Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada, la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos cometidos contra Periodistas deja de conocer de un importante número de casos.

El artículo quinto enumera los supuestos que deben concurrir para que la fiscalía pueda tener conocimiento de los hechos supuestamente constitutivos de delitos cometidos en contra de los profesionales de la información. El problema de este artículo es que no es preciso en su estructuración, la fracción primera determina que deberá actualizarse en el sujeto pasivo del delito la calidad de periodista.

Para determinar qué se entiende como periodista para la fiscalía y para la procuraduría, se tuvo que realizar una solicitud de acceso a la información, esto evidencia que no es claro el acuerdo y que nuevamente se dan múltiples interpretaciones con lo cual se imposibilita que la fiscalía actúe adecuadamente.